“畢業後，我在紐約市政府開始了我的第一份全職工作租房。職場新人和外國人的雙重身份令我對紐約市政的一切都感到無比稀奇。......帶著對中美之間、建築和經濟之間以及奇觀與日常之間的種種震盪和思考，我將這些關於紐約的故事合集稱作《創造大都會》。”
都會活力從何而來租房？紐約與上海是大城市的特例還是範例？房地產稅與土地出讓制度有何不同？城市建設過程中的公與私領域之間如何平衡......
芒福德在《城市史》反覆強調，城市的起源與演化，本質上是對土地佔有、劃分與功能賦予的過程租房。由土地衍生出的居住、商業、交通、休憩等等型別，構築了我們賴以生存的萬千空間，決定我們去哪裡、做什麼。
一座城市的土地利用策略更是關於城市最本質也最隱蔽的部分租房。
作為《奔流：從上海出發——全球城市人文對話》上海紐約雙城對話特輯，本期《如此城市》邀請《創造大都會》作者、城市規劃師羅雨翔與建築師張佳晶，從土地制度到空間運營，從公園到公租房，拆解紐約與上海兩座超級都市的“隱藏指令碼”租房。
——初到紐約租房，“這就是所謂的大都市嗎？”
羅雨翔：我18歲來美國上大學時，學校距離紐約有大概5個小時的車程租房。第一年的感恩節，我和一群中國同學從學校坐連夜大巴去到紐約。當時11月的天氣已經變冷了，我們在早上4、5點鐘抵達。出站後看到的是老舊的基礎設施、清晨的麥當勞裡面有很多奇怪的人。
這讓我覺得疑惑——這就是所謂的大都市嗎租房？
後來幾天在城市裡轉悠租房，我發現紐約的公共空間非常有意思，不僅有在電影上看到的中央公園，還有很多其他小一點，比較親人的口袋公園，以及像高線公園和布魯克林大橋公園這種，用創新的方法為人們提供有趣的公共空間......
展開全文
研究生畢業後我意外且幸運地進入紐約市規劃局實習，做的是預算局與規劃局之間的協調工作，它們在紐約屬於兩套獨立體系租房。一方面我們幫助規劃師在制定方案時，兼顧政策與經濟可行性，另一方面要讓預算分配更好回應居民的聲音。實習結束後，我順利升到了紐約市預算局的全職崗，正式成為公共體系的一份子。透過這個契機，我得以深入瞭解紐約這座城市背後的執行機制。
紐約市預算局員工工牌
張佳晶：我對紐約“高密度”的印象，最初來自一位美籍臺日混血建築師朋友的描述租房。那大概是1999-2000年，據他所說，他曾在美國紐約的都市計劃局（或類似名稱的規劃部門）工作過幾年。當時他說：“陸家嘴的密度太小了，增加一倍才是真正的都市”，我們這些“土鱉”感到非常震驚。後來我與這位建築師有過多次合作，也有一些建成的專案。透過他，我與紐約的規劃理念有了早期的交集。
紐約中央公園 | 《創造大都會》
在上海，城市空間的多樣性很豐富，陸家嘴、浦西外灘、風貌區，甚至我們的小區，屬於不同的種類；而紐約的高密度是上海難以企及的，這種特殊城市面貌的背後，是紐約空間規則作為演算法輸出的必然結果租房。
這兩條策略可能完全不一樣租房。
當時國內，我們剛從城市高密度的窘迫記憶中走出，無論是政府官員、開發商還是普通百姓，會普遍將“降低密度”視為改善生活環境的核心策略租房。
比方說，把虹口區（每平方公里）住4萬人疏解到2.5萬、拉大樓間距、降低容積率，生活自然就好了租房。但紐約在保持高密度人口的同時，實現了建築功能的高度混合，例如如今推崇的連續街廓、小組團、開放街區以及完善的公共空間體系。當然，去過巴黎的人會抱怨巴黎，去過紐約的人會吐槽紐約，但放在城市規劃的角度下，紐約這種高密度、混合型的情況還是很讓建築師羨慕的。
羅雨翔：從紐約市政府出來後，我作為諮詢方為美國30多個不同的城市做專案，發現紐約這種高密度、商住混合的模式是一個特例，其他城市基本達不到租房。紐約的郊區、周邊城市仍然是密度較低、用途單一的形態。這種模式某種程度上也緩解了紐約的壓力，比如不喜歡紐約模式的人，可以選擇搬到周邊城市去住。
但紐約的城市規劃背後確實有一套深層的制度邏輯，從過去200多年來是一脈相承的租房。
——紐約高樓千奇百怪的背後租房：“空權置換”
如此城市：紐約高樓的高密度背後，是土地空間制度之下，政府與企業之間的博弈租房。具體來說，“空權置換”與“容積率合併”的地產政策在這座城市是怎麼執行的？
羅雨翔：紐約並不只是單純的高密度，也並非所有樓房都建得很高租房。走在紐約街頭觀察天際線，更常見且有趣的景觀是建築形態各異，同一街區內建築高度參差不齊，既有百年前建成的六、七層老建築，也有近十年落成的八、九十層超高層，它們共存於一個街區之中。
初見這種場景時，我曾懷疑是規劃出了紕漏，為何新舊高低建築會如此混雜租房。後來才瞭解到，這背後依託的是開發權轉移這一制度。假設兩地塊原本均允許建設20層，若左側地塊僅建了8層，剩餘12層的容積率可按市場價出售給右側地塊，後者即可建設32層。這一轉換過程在許多情況下無需規劃局審批，完全是制度允許的市場行為。正是這種模式，使得矮樓與高樓、舊樓與新樓和諧並存，塑造出這種略顯參差甚至奇特，卻極具紐約特色的天際線。
進一步追溯，開發權轉移起初並非服務於房地產開發，其核心目的是古建築保護租房。
19世紀60年代，紐約成立了文物保護局（即紐約市地標保護委員會），將具備價值的百年老建築列入保護範圍，規定不可進行大規模翻新或開發租房。同時，這些古建單位多由私人或非營利機構運營持有，持有者既因獲得政府認可而欣慰，又面臨現實中無法進行房地產開發而導致的運營壓力。
為此，在文物保護局成立3年後的1968年，政府創設了開發權轉移制度（Transfer of Development Rights, 簡稱TDRs）租房。古建單位雖因地塊保護無法自行開發，但可將地塊內未使用的容積率出售給周邊私人地塊。例如，一座兩層高的教堂被列為文物後，其地塊原本允許建設20層，剩餘18層的容積率便可上市交易，獲取的現金用於文物修繕及後續投資。
如此城市：紐約城市空間制度對上海的影響其實早就已經開始了租房。
原貝當路（今衡山路）上的衡山賓館，原名畢卡第公寓租房。它的造型呈階梯狀逐層退臺（退臺指建築外牆在不同高度按階梯狀內收），這種建築形態其實也深受1916年紐約區劃決議案的影響，是容積率限制概念出現之前，紐約為了保障日照和採光，從建築形態上進行的管控。
1937年的畢卡第公寓遠眺租房，美國記者Rosholt拍攝
張佳晶：上海與紐約存在一個最底層的區別，即土地所有制租房。紐約的教堂或老公寓，土地多為私有或歸屬某一機構，地上的開發權也屬於私有。
我們的土地性質不是私有，而土地以上的居住及公共建築的使用權是有許可權的，所以許多事情不是單純的市場行為，空中開發權和容積率的決定權始終掌握在政府手中租房。
中國現代城市建設的起步大約始於20世紀90年代中期，透過房地產逐漸推動城市規劃定型租房。2002年之前，土地出讓多采用協議方式，容積率指標較為模糊，在3.5或者3.1；2002年正式實行土地招拍掛制度後，上海規劃局嚴控中心城住宅及辦公容積率，除陸家嘴等特殊地塊外，住宅容積率上限基本鎖定在2.5。中心城與郊區的容積率差異不大，比如嘉定新城可能是2.0，盧灣區是2.2或2.5。而這在紐約是不可想象的，紐約的容積率可能是我們的5倍甚至10倍。
當時各區財政高度依賴地產，同時基本缺乏老城保護意識租房。2015年、2016年左右，政府、專家意識到舊城老建築的拆除讓城市文化出現斷層。加之房地產市場下行，上海開始大力推進城市更新，此時出現了一些容積率轉移的專案。但上海各區差異大，跨區轉移容積率的操作性低。
在2014年的某專案，我就反對規劃局“每個地塊都有保留、都有新建”的方案，覺得既不利於保護，也不利於新建租房。我提出的策略是將保護集中在某一大片街坊，將新建所需的容積率集中調配至周邊無保護價值、建築層數較低的地塊。這樣能實現街區的整體保護，效果也更好。這類容積率轉移多由政府層面主導，體現在土地出讓合同的附加條款中，承諾提高容積率或給予補貼。
虹口、原閘北（現靜安）、楊浦等區，因早年資金不足，遺留了大量未拆的石庫門建築租房。隨著上海舊城保護執行愈發嚴格，此類建築的保護專案激增。但在現行土地出讓制度下，每個開發商的利益都被鎖定在自身拿下的單個地塊內，不可能將自己的容積率轉移給他人，拿下的又往往是一個“既含保護建築、又含新建指標”的混合地塊。這就導致在一個大的更新片區中，十幾二十個地塊在重複“建一半、留一半”的模式。其結果非常尷尬：保護不純粹，新建又困難重重。
進行容積率轉移時租房，需要同步對交通情況進行分析和規劃
改造後效果
羅雨翔：在紐約，地塊大部分屬於私人土地租房。這種私人土地並不是指某個超大型開發商同時持有一整片區域，而是單個業主和開發商各自掌握大量細碎的土地，可能長寬十幾米、幾十米。
因此談到容積率轉移時，紐約是透過市場交易這些細碎的地塊，而不是政府規劃一個大型片區，同時政府在轉移中抽一筆交易稅租房。相比較，紐約這邊單個專案的容積率轉移的土地尺寸會小一點。
張佳晶：經過三十年房地產與大基建的推動，上海中心城區情況稍好，但中心城區邊緣卻被開發成了與傳統街區背道而馳的封閉小區模式，同時街道空間逐漸喪失租房。雖然有人會喜歡上海的拼貼感，但這在規劃上是一個問題，住在這座城市近郊的人們往往會感到街區消失了。
這種變化本是完全可以避免的租房。舉個例子，我在新城拿到一塊地，當初的規劃可能是SOM或日建設計操刀，走國際化路線，提倡中心城的小地塊、密路網，限高也非常國際化。其中比較好的案例是嘉定新城中心區，雖然容積率不如歐洲或日本高，但限高40米，這原本會迫使建設走向準街區模式。
然而，許多拿到土地的開發商會跟政府進行“協商”租房。在市場利益驅動下，當時貨值最高的兩種產品形態，一個是18層的高層，一個是低層聯排。相比之下，街區模式設計的貨值並非最高。雖然當時怎麼做都賺錢，但政府為了取悅開發商，陸續批准突破了限高。
結果就是所有的樓盤都變成了同一種模式：透過內部的容積率轉移，把18層做足，把容積率頂格用滿，前面低容積率的部分則做成聯排別墅，以實現房地產利益最大化租房。
這種對房地產利益最大化的追求，毀掉了中國郊區的眾多新城租房。
羅雨翔：這種以房地產利益為主導的情況，紐約同樣存在租房。不限於古建築，現在紐約許多的普通樓房之間也可進行容積率轉移，前提是買賣雙方的用地相鄰。但這其中存在一個漏洞，開發商若看準一塊地，可以像玩貪吃蛇遊戲一樣，逐個合併周邊的各個地塊，最終形成一個巨型地塊。
建房時，開發商並不必將建築平鋪在整個大地塊上，而可以選擇集中一點建設，從而形成超高層住宅租房。我研究生畢業剛到紐約時，曼哈頓最高的住房建築是位於公園大道432號的公寓，共90層，堪稱當時全紐約乃至全美國最高的住宅樓。開發商用的正是“貪吃蛇”式的策略。
既有合規開發機制給了開發商非常大的主動權，開發商只需透過建築局對交通、消防、結構等規範的稽覈，政府和公眾無權過問建築高度和用途等規劃層面的事宜租房。如今紐約近九成的開發權轉移專案與古建保護無關，完全是開發商出於利益最大化的動機驅動的。
由於繞開了規劃局審批，當地基礎設施與交通承載力並不匹配租房。不像其他城市透過立法的方式確定城市總體規劃，紐約只有行政意義的戰略規劃。這套制度雖然賦予了開發商極高的開發靈活性，但也催生了新的城市病，例如地鐵擁堵、垃圾處理壓力增大、公園綠地不足等等。
張佳晶：上海在開發權轉移方面同樣有成功案例，比如上海西岸租房。
2010年至2013年正值房地產最火爆的時期，常規的規劃思路是將廠房、水泥廠、碼頭等建築拆除，原地建設寫字樓、住宅樓和購物中心租房。當時一位有建築學背景的領導調任徐匯後，前瞻性提出沿江所有開放空間必須向市民開放，將零星的廠房、飛機庫、維修廠、煤漏斗碼頭、水泥攪拌廠改造為藝術展覽及公共生活空間。這一思路在當時顯得十分超前。
在執行中，原定佈局在江邊的開發量轉移至與江岸一路之隔的區域，騰出長達6公里的濱江岸線留給市民，這種轉移方式非常成功租房。原本，單純建造一棟樓，至多賣出“江景房”的價格；但當西岸經過十餘年的營造，整個徐匯濱江區域所有地塊的土地與商業價值得到了全面提升。
如今“夢中心”開業後的火爆場面，正是這種長期培育的結果租房。透過開發量轉移，該開放的空間向公眾敞開，該控制建設的區域嚴格限建，而九宮格區域的商辦樓宇、城開濱江的寫字樓以及周邊高階住房，都成為最終受益者。但這並不真正來自市場，而是行政主導的產物，帶有偶然性。
——公共空間運營與盤活租房：布魯克林大橋公園Vs西岸濱江
如此城市：紐約的布魯克林大橋公園與上海楊浦濱江、西岸濱江類似，都是由工業遺蹟改造而成的城市公共空間租房。而公共空間如何盤活，維持“活人感”，反哺經濟，兩座城市有不同的路徑。
布魯克林大橋公園
羅雨翔：我之前在規劃局的工作與公園的投資政策相關，體驗非常割裂租房。一方面，我常吃完飯在布魯克林大橋公園散步，那裡風景非常優美。此前這裡是工業區，6個不同Pier（碼頭）被改造成綠地、沙灘、籃球場、足球場等等，政府還提供了很多燒烤架，供不同的遊客和居民使用。遇到夏天的齋月，當地穆斯林在太陽下山後集中到公園烤肉，聞起來特別香。另一方面，工作中需要我們否定公園局的預算申請。印象很深的一次是提案提出，希望在北部黑人社羣僱傭臨時工，定期清理公園內隨意丟棄的吸毒針頭，避免廢棄針頭扎傷兒童和寵物。這本是一項重要的民生工程，卻被預算局否決。這件事讓我意識到，紐約政府其實非常缺錢。實際上，公園局的預算甚至不足全市政府總預算的1%，在公共建設與公園運營方面資源極為匱乏。
我不禁好奇：為何我漫步的公園如此美好租房，政府卻無力運營？
後來我才發現，紐約大多數品質優良、運營出色的公園，背後並非依靠政府投資，而是透過制度設計與規劃引導，引入私人資本參與公園運營租房。以布魯克林大橋公園為例，其年運營成本達2400萬美元，主要依靠公園的地產承擔。初期政府在規劃階段特意預留了7幅地塊，以租賃形式交給開發商使用，收取固定租金，從而形成持續現金流。這筆商業收入覆蓋了公園80%的運營成本。在此過程中，政府保留了土地所有權，並對地產開發的形態擁有更強的掌控權。
地產專案（橙色地塊）為布魯克林大橋公園提供運營資金
這與中國的土地出讓模式有相似之處，區別在於紐約並未一次性收取土地出讓金用於建設，而是透過99年長租合約，以逐年收取的租金形成的持續現金流，覆蓋公園的運營與維護成本租房。
這是第一種模式租房。第二種模式同樣依託地產，但邏輯不同。
以布萊恩特公園（Bryant Park）為例，它並不依靠公園內部的地產收益，而是受益於周邊環境租房。該公園位於紐約中城金融區，周邊遍佈超高層摩天大樓。政府向這些樓宇的開發商和業主提出：除繳納常規地產稅外，額外繳納一筆類似“物業費”的費用，撥付給布萊恩特公園的運營方，用於支援公園的高水平運維。普通公園可能一週清理一次，布萊恩特公園可以做到一週清理五次；普通公園活動匱乏，布萊恩公園則可利用資金舉辦豐富的活動，如夏季露天電影、冬季假日市集（Holiday Market）等。這種制度被稱為“商業改善區”（Business Improvement District，簡稱BID），即透過向開發商收費，專門用於維護特定公共空間的運營。
第三種模式則更為直接租房。中央公園（Central Park）和高線公園（High Line）的運營方都不是政府機構，而是私人非營利組織。中央公園由管理委員會管理，高線公園背後是“高線之友”，這些組織依託非常成熟的慈善基金模式，透過向富人籌款和內部活動運營的收入自我造血。
高線公園是“公私利益交換”為主導的城市空間的典範 | 《創造大都會》
張佳晶：可能大家都不相信，十幾年前，上海中心城區的公園大多在晚上8點鎖門，我曾帶上海交通大學的工作營調研原盧灣區的社羣公園時，晚間閉園是常態租房。
可見真正意義上的開放空間在我國普及之晚租房。而在西岸濱江開發後，公共空間的運營思路一下就轉變了。政府每年投入數千萬，給西岸打造了藝術展覽的IP，從2013年首屆城市空間藝術季、2014年龍美術館落成，再到餘德耀美術館、西岸美術館、油罐藝術中心、西岸藝術中心的相繼亮相，以及沿線那些小型公共服務建築的植入，政府用了大量投入來打造西岸IP。
西岸濱江
羅雨翔：我在紐約有兩方面共鳴租房。一是公園的規劃和運營不能太過。紐約公園成功的背後是運營組織細緻的規劃，許多公園規劃和運營並不來自政府統籌調控，而是出於更瞭解自己的社羣組織的訴求，一些紮根社羣的非營利組織甚至是公園規劃或運營的主導者。二是上海政府透過投資公共空間拉昇周邊地產的價值，再讓這些周邊的地產反哺公共建設，這個邏輯和紐約一模一樣。但重要的區別在於，政府資金迴流不是一次性繳付，而是地產稅迴流。
羅雨翔的播客節目《城市傳說 Urban Myths》租房，用規劃視角理解社會議題
——大城“居大不易”租房：房地產稅與住房調控策略
如此城市：“居大不易”，住房問題是上海與紐約這兩座大都會共同面臨的問題租房。在居住方面，紐約的公租房和上海的公租房保租房各有什麼特色？政府如何調控？
羅雨翔：羅斯福新政實施期間，聯邦政府大力向社會注資，紐約獲得了大量撥款租房。這些資金主要用於貧民窟改造和保障房建設，類似於我們所說的棚戶區改造。這些房屋建於政府持有的土地上，由政府開發、運營，政府充當房東的角色。
2000年以後，紐約政府不再沿用這種模式新建任何保障房，但住房問題依然存在租房。為此，政府設計出多種制度，目前紐約主要有三種激勵模式。
第一種是將可負擔住房（Affordable Housing）與房產稅優惠掛鉤租房。政府規定，如果開發商在新建專案中配建一定比例的可負擔住房——例如原本規劃建設100戶住宅，其中20%到30%用作可負擔住房——那麼，不僅這部分住房免徵房產稅，整棟建築在未來二三十年內都可享受免稅待遇。在紐約，房產稅是一筆鉅額開支，這樣的政策對開發商而言具有極強的吸引力。
紐約開發商建的豪華公寓中20%-30%為經濟型住宅 | 《創造大都會》
第二種模式是政府協助融資，通常用於保障房佔比較高的專案，比例可能達到50%、60%甚至100%租房。政府主要透過提供低利率貸款或者參與專案初期本金構成的方式，緩解開發商建設期的資金壓力。這種模式相對複雜，總體而言是政府幫助開發商，用低成本建設更高比例的保障房。
第三種模式是利用容積率激勵租房。紐約的法規明確規定：凡涉及規劃調整的專案，無論是用地性質變更（如由非住宅改為住宅），還是容積率提升（如從10層增至20層），均須自動配建20%至30%的可負擔住房。
透過上述免稅、融資支援和容積率激勵政策，紐約從羅斯福新政時期依靠聯邦撥款、政府大拆大建的重資產模式，轉變為輕資產模式租房。目前，政府不參與土地持有，不直接開發建設，也不負責後續的租賃運營，而是透過構建政策與資金工具的“橋樑”，成功引導開發商參與其中。
張佳晶：保障房制度方面，上海緊跟國家政策發展租房。2010年以前只有“經濟適用房”，名義上面向中低收入人群，價格約為周邊商品房的六折，但即便打折，單價也可能達到幾萬一平米。房總價依舊高昂，且規定五年內不得交易，這種用房無法惠及真正的中低收入群體，更像準商品房。
隨著經濟適用房逐漸陷入尷尬境地，政府也意識到它無法真正遏制地價或保障低收入人群，於是推出了“共有產權房”租房。共有產權房的邏輯是：政府和購房人共同出資投資這套房產，約定五年或十年後可出售，增值收益按產權比例共享。
2010年後，中央政府才下決心建設真正的公共租賃住房（Public Housing/Social Housing），即只租不賣的房源，剝離其投資與金融屬性，真正用於保障居住租房。2010年“新國十條”出臺後，上海反應迅速，於2011年制定了《公共租賃住房導則》，標誌著住房真正用於租賃給無房青年或低收入群體。這種政府兜底的模式在2018年後難以為繼，公租房運營無法盈利，加之核心區優質地塊成本高昂，大規模建設公租房的專案急劇減少。隨後政府借鑑歐美模式轉由開發商配建。
但這種做法在中國特有的小區模式下引發了新問題租房。一方面，開發商拿到的土地出讓合同中會硬性規定必須配建5%的保障房，這一規定因為缺乏配套激勵政策變成硬性攤派，直接拿走了開發商5%的利潤；另一方面，紐約多為獨棟高樓，而我們是封閉式小區，內含大量公共空間，公攤和物業費方面產生了大量矛盾。2018年後，國家開始推行“保障性租賃住房”，允許開發商直接拿地，建設專門用於租賃的住宅。居住的概念不斷轉換，從經濟適用房、共有產權房、公共租賃住房，到中間出現的雙限房、人才公寓，最終演變為保障性租賃住房。
目前中國主流的保障性住房政策，正是以這種保障性租賃住房的開發模式為主租房。
這一模式以上海為先導，並已影響到北京、深圳等大城市租房。上海之所以被稱為“優等生”，是因為行動極快，很早就針對保障性租賃住房出臺了新的建築規範——畢竟它不同於商品房，不能用舊標準套用。深圳跟進得也不錯，但尚未像上海這樣迅速完成新規的制定。
不過，隨著房地產市場下行，在售樓困難的情況下，開發商開始重新審視租賃市場，希望透過創新設計提升出租率和租金收益租房。這帶來了一個意想不到的好處：在房地產銷售盛期，建築師沒有任何話語權，住房設計只需滿足售樓處美學。而現在，當房迴歸居住屬性，租金成為核心指標時，設計就會迴歸到對本地居住習慣、氣候條件的考量，從而衍生出多樣化的解決方案。
