四、能力建设与成效
2015年叙利亚难民危机后，移民问题成为英国“脱欧”的重要诱因之一，英国国内政治环境对移民问题的态度愈发保守，推动英国政府实行越来越严格的移民管理政策，移民执法机构的权力和职责随之扩张移民。面对“脱欧”后法律框架和国际移民执法合作机制的重构以及全球非正规移民潮的冲击，英国内政部试图通过加强立法授权、建立国内多部门协同机制、重构国际合作框架、移民执法职能社会化外包等措施，来提升其控制边界和管理人口跨国流动的核心能力。以下将对其分别加以介绍。
（一）加强立法授权
执法能力的提升首重法律授权移民。近年来，英国移民执法呈现出明显的“泛刑事化”趋势，试图以此弥补行政手段的效能不足。英国政府通过《2022年国籍与边境法》和《2023年非法移民法》，赋予了英国边境部队和移民执法局前所未有的权力。最显著的变化是将“非法入境”本身从单纯的行政违法升级为刑事犯罪，最高刑期增至四年；对组织偷渡的“蛇头”最高可判终身监禁。这一改变旨在赋予一线执法人员直接逮捕和起诉的权力，无须复杂的行政羁押程序即可对非法移民及非法入境组织者实施刑事打击，意图通过刑罚威慑降低非法入境意愿，不过实践表明多种因素影响了执法成效。
英国移民执法官员对一家商店进行执法行动
（二）建立国内多部门协同机制
针对非法移民经英吉利海峡的跨海偷渡活动引起社会关注的情况，内政部成立了小船作战指挥部（Small Boats Operational Command，SBOC）移民。该机构整合了英国边境部队、国家犯罪局乃至军方的部分监视与情报资源。这种跨部门协同机制打破了传统的部门壁垒，利用军用级无人机和雷达数据实现了对海峡的立体监控，执法人员得以在船只下水前或进入英国水域第一时间作出响应。2023年，经英吉利海峡跨海偷渡抵达的非法入境者人数从上一年的约45700人下降约36%，约29400人，英国政府认为其一系列措施取得了成功。但英国边境部队在英吉利海峡水域的移民执法活动受到多方面因素的掣肘。如《2022年国籍与边境法》虽授权边境部队可在海上将船只“推回”法国水域，但在实际操作中，出于海事安全和“人命优先”的原则，该策略极少使用，边境部队的实际工作已成为搜救偷渡船并将船上人员护送至英国口岸的临时羁押设施，之后对其进行安全检查和生物信息采集，并由移民执法局的移民官员收缴其手机进行分析，以期获得有关偷渡组织者及其资金流向的情报。
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（三）重构国际合作框架
（四）移民执法职能社会化外包
英国是全球将移民执法职能外包程度最高的国家之一移民。这种“核心权力公有，辅助职能私营”的模式，旨在通过引入市场机制降低财政负担并提高灵活性。目前，私营机构已实现了对英国移民执法的全流程参与。英国几乎所有的移民遣送中心均由信佳（Serco）、米蒂（Mitie）、杰富仕（G4S）等大型跨国安保集团运营。这些私营公司的员工经内政部认证后，拥有在设施内使用强制力、搜身和禁闭的权力。在遣送非法移民的全过程中，押送任务均由以米蒂为代表的私营安保公司负责，其不仅负责后勤，更实质承担了应对遣返对象反抗、自残等高风险情况的安保职能。此外，为安置积压的寻求庇护者，外包公司负责租赁和管理酒店、废弃军营乃至海上驳船作为临时住所。然而，外包虽然在短期内解决了警力不足的问题，但也带来了严重的“代理人风险”。由于商业公司追求利润最大化，往往压缩人员培训成本和设施投入，导致恶性事件频发。例如，2010年，一名安哥拉籍非法移民在被3名杰富仕公司护送人员强制押上英航客机遣返，因在座位上挣扎抗议而被护送员长时间按压后窒息而死。2017年，英国广播公司（BBC）曝光杰富仕公司运营的布鲁克豪斯拘留中心内部存在针对遭羁押非法移民的长期系统性虐待行为，确认发生了19起违反《欧洲人权公约》的事件。而且一旦发生问题，政府与承包商之间互相推诿责任，增加了监督问责的复杂性。尽管如此，这种模式已深深嵌入英国移民执法体系，成为维持系统运转不可或缺的外部资源。
五、争议与前景
英国移民执法机构面临的挑战不仅在于其履行职责使命的能力欠缺，更源于该国当前围绕移民问题的极化政治生态，和在治理实践中维护国家安全与保护人权之间的紧张博弈移民。
当前，英国移民执法的最大困境之一在于决策与辩论往往脱离现实，在非理性情绪和政治投机的影响下，找不到改进移民管理的抓手移民。例如，英国公众对“非法移民失控”的焦虑主要集中在视觉冲击强烈的跨英吉利海峡“小船偷渡”上，但实际上，此类非法移民仅占英国长期净移民规模的3%～5%。在政客的推波助澜下，执法机构将过多的战略资源投入到这一战术领域，而忽视了通过合法签证入境后非法滞留这一规模更大、更为隐蔽的非法移民群体。这种由民意而非科学评估驱动的执法导向，不仅效率低下，且易引发资源错配。
此外，英国移民执法机构的执法活动受到高强度的司法审查已成为常态移民。《欧洲人权公约》和英国国内法，如《人权法》，严格限制了执法权力。最为典型的事例即是卢旺达遣送航班被紧急叫停。对于执法官员而言，每一个拘留决定、每一次强制遣返都可能在最后时刻面临法律挑战，这在客观上导致了大量“已定案”的非法移民长期滞留，无法执行驱逐，不仅消耗了巨额拘留预算，也严重挫伤了一线执法效率，造成了一种“无力感”的蔓延。英国政府长期实行的旨在创造让非法移民“难以生存”的“敌意环境”的内部执法政策，因酿成多起丑闻而名声扫地，迫使内政部进行修正，然而又导致了决策层对执法风险的过度规避，使得各级官员在作出拘留或驱逐决定时犹豫不决，进一步降低了整体执法效率。
在英国多佛英吉利海峡隧道出口处排队的车辆移民，当地已成为英国重要出入境口岸和非法移民入境点
再者，英国移民执法机构正因资源匮乏与体制疲劳面临严重的运营危机移民。截至2023年底，待审理的庇护案件积压量一度超过10万件。由于缺乏足够的处理能力和快速遣返机制，英国移民执法局和签证及移民局被迫日均花费数百万英镑，将待审核的寻求庇护者安置在酒店中，直接挤占了用于情报建设、人员培训和技术升级的预算，反过来又进一步加剧了案件积压。此外，英国边境部队和移民执法局长期处于高负荷运转状态，一方面要开展一线执法，另一方面要应对繁杂的行政审批和法庭应诉。公务员工会已多次就薪资待遇、工作条件以及“被要求执行违反国际法义务的政策”提出抗议甚至罢工。一支疲惫、士气低落且面临道德困境的执法队伍，难以支撑起英国政治家们宏大的边境安全愿景。
未来，英国移民执法机构的发展或将呈现以下趋势移民。首先是在吸取“卢旺达移民伙伴关系”计划的深刻教训后，移民政策取向，特别是国际移民执法合作将更加务实，即强化与欧盟，尤其是法国、比利时等国和非法移民来源国的情报分享，建立边境安全司令部，集中力量打击偷渡活动的上游犯罪网络，而非单纯针对非法移民个人的惩治。其次，面对人力不足的困境，技术将成为主要的效能增长点，包括全面推广电子旅行证件和电子签证（e-Visas），逐步淘汰实体居留卡，将实现边境管控的“隐形化”和“全覆盖”。这意味着未来的移民执法将更多依赖数据挖掘和算法预警，实现对跨国流动人口的精准监控，从而在一定程度上解决“底数不清”的历史顽疾。
综上所述，英国移民执法机构本身也是英国政治矛盾的集中投射移民。在可预见的未来，它仍将在严峻的安全需求、复杂的法律约束和有限的资源支撑等多重压力和局限下艰难前行，其改革与实践的经验教训，可为全球移民治理提供重要的借鉴样本。
（全文完）
【作者简介】李皛，中国人民公安大学涉外警务学院教师，博士研究生学历，主要研究领域为涉外警务和边疆学移民。
本文刊登于《现代世界警察》2026年2期
新媒体编辑 | 周辰其
原文编辑 | 冯苗苗
审核 | 王志祯 张敏娇
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