四、能力建設與成效
2015年敘利亞難民危機後，移民問題成為英國“脫歐”的重要誘因之一，英國國內政治環境對移民問題的態度愈發保守，推動英國政府實行越來越嚴格的移民管理政策，移民執法機構的權力和職責隨之擴張移民。面對“脫歐”後法律框架和國際移民執法合作機制的重構以及全球非正規移民潮的衝擊，英國內政部試圖透過加強立法授權、建立國內多部門協同機制、重構國際合作框架、移民執法職能社會化外包等措施，來提升其控制邊界和管理人口跨國流動的核心能力。以下將對其分別加以介紹。
（一）加強立法授權
執法能力的提升首重法律授權移民。近年來，英國移民執法呈現出明顯的“泛刑事化”趨勢，試圖以此彌補行政手段的效能不足。英國政府透過《2022年國籍與邊境法》和《2023年非法移民法》，賦予了英國邊境部隊和移民執法局前所未有的權力。最顯著的變化是將“非法入境”本身從單純的行政違法升級為刑事犯罪，最高刑期增至四年；對組織偷渡的“蛇頭”最高可判終身監禁。這一改變旨在賦予一線執法人員直接逮捕和起訴的權力，無須複雜的行政羈押程式即可對非法移民及非法入境組織者實施刑事打擊，意圖透過刑罰威懾降低非法入境意願，不過實踐表明多種因素影響了執法成效。
英國移民執法官員對一家商店進行執法行動
（二）建立國內多部門協同機制
針對非法移民經英吉利海峽的跨海偷渡活動引起社會關注的情況，內政部成立了小船作戰指揮部（Small Boats Operational Command，SBOC）移民。該機構整合了英國邊境部隊、國家犯罪局乃至軍方的部分監視與情報資源。這種跨部門協同機制打破了傳統的部門壁壘，利用軍用級無人機和雷達資料實現了對海峽的立體監控，執法人員得以在船隻下水前或進入英國水域第一時間作出響應。2023年，經英吉利海峽跨海偷渡抵達的非法入境者人數從上一年的約45700人下降約36%，約29400人，英國政府認為其一系列措施取得了成功。但英國邊境部隊在英吉利海峽水域的移民執法活動受到多方面因素的掣肘。如《2022年國籍與邊境法》雖授權邊境部隊可在海上將船隻“推回”法國水域，但在實際操作中，出於海事安全和“人命優先”的原則，該策略極少使用，邊境部隊的實際工作已成為搜救偷渡船並將船上人員護送至英國口岸的臨時羈押設施，之後對其進行安全檢查和生物資訊採集，並由移民執法局的移民官員收繳其手機進行分析，以期獲得有關偷渡組織者及其資金流向的情報。
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（三）重構國際合作框架
（四）移民執法職能社會化外包
英國是全球將移民執法職能外包程度最高的國家之一移民。這種“核心權力公有，輔助職能私營”的模式，旨在透過引入市場機制降低財政負擔並提高靈活性。目前，私營機構已實現了對英國移民執法的全流程參與。英國幾乎所有的移民遣送中心均由信佳（Serco）、米蒂（Mitie）、傑富仕（G4S）等大型跨國安保集團運營。這些私營公司的員工經內政部認證後，擁有在設施內使用強制力、搜身和禁閉的權力。在遣送非法移民的全過程中，押送任務均由以米蒂為代表的私營安保公司負責，其不僅負責後勤，更實質承擔了應對遣返物件反抗、自殘等高風險情況的安保職能。此外，為安置積壓的尋求庇護者，外包公司負責租賃和管理酒店、廢棄軍營乃至海上駁船作為臨時住所。然而，外包雖然在短期內解決了警力不足的問題，但也帶來了嚴重的“代理人風險”。由於商業公司追求利潤最大化，往往壓縮人員培訓成本和設施投入，導致惡性事件頻發。例如，2010年，一名安哥拉籍非法移民在被3名傑富仕公司護送人員強制押上英航客機遣返，因在座位上掙扎抗議而被護送員長時間按壓後窒息而死。2017年，英國廣播公司（BBC）曝光傑富仕公司運營的布魯克豪斯拘留中心內部存在針對遭羈押非法移民的長期系統性虐待行為，確認發生了19起違反《歐洲人權公約》的事件。而且一旦發生問題，政府與承包商之間互相推諉責任，增加了監督問責的複雜性。儘管如此，這種模式已深深嵌入英國移民執法體系，成為維持系統運轉不可或缺的外部資源。
五、爭議與前景
英國移民執法機構面臨的挑戰不僅在於其履行職責使命的能力欠缺，更源於該國當前圍繞移民問題的極化政治生態，和在治理實踐中維護國家安全與保護人權之間的緊張博弈移民。
當前，英國移民執法的最大困境之一在於決策與辯論往往脫離現實，在非理性情緒和政治投機的影響下，找不到改進移民管理的抓手移民。例如，英國公眾對“非法移民失控”的焦慮主要集中在視覺衝擊強烈的跨英吉利海峽“小船偷渡”上，但實際上，此類非法移民僅佔英國長期淨移民規模的3%～5%。在政客的推波助瀾下，執法機構將過多的戰略資源投入到這一戰術領域，而忽視了透過合法簽證入境後非法滯留這一規模更大、更為隱蔽的非法移民群體。這種由民意而非科學評估驅動的執法導向，不僅效率低下，且易引發資源錯配。
此外，英國移民執法機構的執法活動受到高強度的司法審查已成為常態移民。《歐洲人權公約》和英國國內法，如《人權法》，嚴格限制了執法權力。最為典型的事例即是盧安達遣送航班被緊急叫停。對於執法官員而言，每一個拘留決定、每一次強制遣返都可能在最後時刻面臨法律挑戰，這在客觀上導致了大量“已定案”的非法移民長期滯留，無法執行驅逐，不僅消耗了鉅額拘留預算，也嚴重挫傷了一線執法效率，造成了一種“無力感”的蔓延。英國政府長期實行的旨在創造讓非法移民“難以生存”的“敵意環境”的內部執法政策，因釀成多起醜聞而名聲掃地，迫使內政部進行修正，然而又導致了決策層對執法風險的過度規避，使得各級官員在作出拘留或驅逐決定時猶豫不決，進一步降低了整體執法效率。
在英國多佛英吉利海峽隧道出口處排隊的車輛移民，當地已成為英國重要出入境口岸和非法移民入境點
再者，英國移民執法機構正因資源匱乏與體制疲勞面臨嚴重的運營危機移民。截至2023年底，待審理的庇護案件積壓量一度超過10萬件。由於缺乏足夠的處理能力和快速遣返機制，英國移民執法局和簽證及移民局被迫日均花費數百萬英鎊，將待稽覈的尋求庇護者安置在酒店中，直接擠佔了用於情報建設、人員培訓和技術升級的預算，反過來又進一步加劇了案件積壓。此外，英國邊境部隊和移民執法局長期處於高負荷運轉狀態，一方面要開展一線執法，另一方面要應對繁雜的行政審批和法庭應訴。公務員工會已多次就薪資待遇、工作條件以及“被要求執行違反國際法義務的政策”提出抗議甚至罷工。一支疲憊、士氣低落且面臨道德困境的執法隊伍，難以支撐起英國政治家們宏大的邊境安全願景。
未來，英國移民執法機構的發展或將呈現以下趨勢移民。首先是在吸取“盧安達移民夥伴關係”計劃的深刻教訓後，移民政策取向，特別是國際移民執法合作將更加務實，即強化與歐盟，尤其是法國、比利時等國和非法移民來源國的情報分享，建立邊境安全司令部，集中力量打擊偷渡活動的上游犯罪網路，而非單純針對非法移民個人的懲治。其次，面對人力不足的困境，技術將成為主要的效能增長點，包括全面推廣電子旅行證件和電子簽證（e-Visas），逐步淘汰實體居留卡，將實現邊境管控的“隱形化”和“全覆蓋”。這意味著未來的移民執法將更多依賴資料探勘和演算法預警，實現對跨國流動人口的精準監控，從而在一定程度上解決“底數不清”的歷史頑疾。
綜上所述，英國移民執法機構本身也是英國政治矛盾的集中投射移民。在可預見的未來，它仍將在嚴峻的安全需求、複雜的法律約束和有限的資源支撐等多重壓力和侷限下艱難前行，其改革與實踐的經驗教訓，可為全球移民治理提供重要的借鑑樣本。
（全文完）
【作者簡介】李皛，中國人民公安大學涉外警務學院教師，博士研究生學歷，主要研究領域為涉外警務和邊疆學移民。
本文刊登於《現代世界警察》2026年2期
新媒體編輯 | 周辰其
原文編輯 | 馮苗苗
稽覈 | 王志禎 張敏嬌
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